第5期_榆林市人民政府

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榆林市人民政府关于进一步深化市级财政专项资金管理改革的实施意见

榆政发〔2017〕39号

时间：2019-02-18 11:40

各县市区人民政府，市政府各工作部门、直属机构：

为了深入推进市级财政专项资金管理改革，有效解决专项资金“重分配、轻管理、重投入、轻绩效”等问题，集中财力办大事，更好地发挥专项资金推动我市经济社会发展的作用，提高财政资金使用绩效，根据《预算法》和各级关于深化财税体制改革的要求，结合我市实际，制定本实施意见。

一、总体目标

通过进一步深化专项资金管理改革，严格专项资金设立，规范设立及退出程序；推进专项资金“实质整合”，建立“一年一清理”制度；健全专项资金投入调整机制，增强预算统筹能力；规范专项资金预算编制，强化预算约束；创新专项资金投入方式，发挥财政资金撬动作用；加快专项资金预算执行，建立长效机制；推进专项资金预算信息公开，增强预算透明度；强化专项资金绩效管理，不断提高财政支出效益。

二、改革内容

（一）建立专项资金设立及退出机制。拟定出台《市级财政专项资金设立调整及退出管理办法》，规范专项资金设立及退出的审批程序。

严格专项资金设立，针对新设立的专项资金，强化“部门申请、财政审核、政府审定”的设立程序；明确强调市级各部门不得在其他政府规章、政策性文件及工作会议中对设立专项资金事项作出决定；限定专项资金存续期限，除法律、法规、规章规定外，专项资金存续期限为1-3年，重大专项不得超过5年。在财政审核环节，探索引入第三方机构，对专项资金的设立依据、实施效果、管理模式、资金期限等作全面评估。

建立专项资金评估和退出机制，实行“一年一清理”制度。每年结合年度预算安排，适时开展专项资金清理整合工作，对已到期、政策发生变化、预算执行率低、没有项目支撑及绩效评价结果较差的专项资金予以清理撤销。

对清理整合后保留的纳入预算安排的专项资金，实行目录管理。报经市政府批准后，由市财政局向社会公开发布市级财政专项资金目录。根据市委、市政府工作目标和有关管理要求，及时调整专项资金的支持方向和目录类别，对目录实行动态管理。

（二）深入推进专项资金清理整合。在近年来清理整合的基础上，对现有专项资金进行全面评估，进一步加大整合力度，从“形式整合”向“实质整合”推进，把有限的资金进一步聚焦到市委、市政府工作重点和民生事业发展上。

1.整合规范专项资金目录。打破现有部分专项资金由各个业务部门统管的格局，按照财政资金支持方向进行分类整合、分类管理。按照市委、市政府工作重点和社会事业发展需要，将我市专项资金统一归类整合为产业发展类、民生事业类、政府投资类等3大类，由财政部门实施统一管理。其中，产业发展类，用于支持我市农业、工业、服务业等行业中重点产业发展和特色传统产业的提升改造；民生事业类，用于支持我市教育、文化、社保、医疗卫生、社会服务、城管、住房、环保、农村、人才等民生和社会事业领域的发展；政府投资类，用于社会事业、城建、水利、保障房、园林文物、信息化等方面的政府投资建设项目。各类下设的专项资金清理整合后制定目录，分别由业务主管部门牵头负责管理。除社会保障等基本民生项目外，原则上一个部门只设一个专项。

2.清理整合现有专项资金。重点推动部门内部、部门之间使用方向相近的资金整合，打破“专项资金部门化、部门资金科室化”的状况。对效用不明显，扶持方向不符合市委、市政府工作目标，不符合当前预算管理要求，以及市场竞争机制能有效调节的，一律予以调整或撤销；对符合市委、市政府工作目标，但支持方向、扶持对象和用途相同或相近，或补助对象小而散的，予以整合归并；对项目目标已实现或政策到期的，予以撤销。建立专项资金和政策清理整合长效机制。

不符合当前预算管理要求，一是未设存续期限或存续期限较长的，予以调整或撤销。对现行专项资金政策，除社会保障、涉农等专项中对个人补助项目、教育专项中生均补助项目、政府购买服务补贴及应急物资储备类等专项外，未设存续期限且截至2017年底已执行5年的，予以调整或撤销。二是市级专项资金应重点用于保障民生事业和城市基础设施、公共设施建设，逐步减少竞争性领域专项。原则上，市场机制能够有效调节的事项不再设立专项资金，切实维护公平竞争市场环境，促进优胜劣汰。三是专项资金预算应专款专用。原在专项资金中列支的相关工作经费，经清理后一律不得在专项资金预算中列支。政府投资项目统一纳入专项资金预算管理。四是进一步清理规范业务费。部门正常履职所需经费，通过公务费预算予以保障，必须增加的支出，根据部门绩效目标、评审意见、招投标价格等据实审核安排。从严控制会展培训、节庆活动、评比表彰和考核类项目，确需安排的，经市财政局依据市委、市政府有关决定审核后报市政府批准。

3.清理完善现行配套政策。除保人头（工资和社会保障对个人的补助补贴）、保运转支出外，属于县区的事权和支出责任，市级一律不再出台新的专项配套政策，统一纳入对县的一般性转移支付中；已出台的配套政策，要进行清理规范。根据市县财力变化情况，建立市对县区民生配套政策定期调整机制，原则上三年调整一次。

4.严格控制新增专项资金。严格控制引导类、救济类、应急类专项资金。市级各部门不得擅自出台高于中省标准的民生政策。除法律、法规以及中省和市政府确定的增支项目外，市级部门不得新开口子，市财政不得安排资金。

5.健全管理制度体系。各部门要以编制2018年部门预算为契机，全面清理整合现有专项资金，对评估后确需保留的要重新申报，每一个专项都要做到有理由、有目标、有时限、有绩效、有监管、有问责；要规范专项资金管理办法，做到每项专项资金都有且只有一个资金管理办法，由一个主管部门负责牵头管理，并由部门内部一个科室统一管理。

（三）加大专项资金统筹力度。加大对当年预算和结余结转资金，公共预算、政府性基金预算资金、部门内部资金和跨部门资金的统筹使用力度。除教育收费外，全面取消非税收入专收专支规定，部门所需支出全部纳入全口径预算统筹安排。福彩公益金、体彩公益金要与公共预算安排的专项资金建立项目安排协调机制，形成资金合力。继续推进涉农资金整合使用。加大一般公共预算对国有资本经营预算的统筹使用力度。

规范专项转移支付制度。清理整合并逐步减少专项转移支付，提高一般性转移支付比重。扩大财政专项资金简政放权、切块到县的规模、范围，对相对固定、使用方向和补助范围有明确规定的专项资金，原则上按因素法分配。除中省财政明确要求以及经市政府决定外，市级主管部门原则上不再将资金直接补助到县区具体项目和企业。除中省市规定应当由上下级政府共同承担的事项外，原则上不得要求县区承担配套资金。按规定由上下级政府共同承担的事项，应统一规范资金分担标准或比例。市级主管部门的管理重点要从具体项目的审核安排，逐步转换为拟订专项资金使用方向、确立绩效目标、检查评价资金使用绩效等。

（四）规范专项资金预算管理。深入推进零基预算改革，取消各部门管理的财政资金基数，每年以零为基点，逐项审核编制预算，根据财力情况、年度工作任务、项目储备以及中期财政规划等，区分轻重缓急，重新审核，一年一定；取消各县区的转移支付基数，根据工作努力程度、发展实效、竞争性分配评审结果等确定，一事一议，一年一定。

统筹编制专项资金预算。坚持有保有压，优化支出结构，科学配置财政资金。对专项资金中涉及个人的社保、教育等民生支出，足额保障；对中省和市委、市政府确定的重大经济建设和民生项目，重点予以保障；对其他支出，根据财力状况和实际需求，统筹安排。跨年度实施的项目，主管部门应按当年度实际需求的资金数编制预算建议。对当年符合规定的项目性考核评比资金据实列入次年预算。

夯实县区“保人头、保运转”责任。市对各县区按规定必保的“保人头、保运转”财力缺口按政策标准统一予以一般性转移支付。各县区要合理安排财政支出顺序，统筹好中、省、市、县各级财力，首先用于“保人头、保运转”。严禁使用“两保”资金上项目、铺滩子、开口子，承办节庆会展等活动。市财政要建立对县区“两保”资金专项调度、转移支付一年一算账、基础数据定期清理核实与政策调整完善制度。

推进专项资金竞争性分配。除按规定必保的“保人头、保运转”财力缺口予以转移支付外，市对县其他转移支付一律推行竞争性分配。对于适合“因素法”分配的专项转移支付资金，建立资金分配与市县工作努力程度挂钩的机制，通过奖罚激励，调动县区加强管理、增收节支和加快发展的积极性，破除“等靠要”思想和“养懒汉“做法。对于适合“项目法”分配的专项资金，采用招投标法、评审答辩、绩效考评等办法择优进行分配，建立全过程、全方位的公开机制，确保项目的有效实施和既定绩效目标的实现。

加强项目储备管理。需列入下年度专项资金预算的项目，市级主管部门应提前一年将其纳入项目储备库进行收集储备、分类筛选、评审论证、排序择优，项目申报和评审工作原则上应于当年10月底前完成。未纳入储备库的项目不能作为市级专项资金分配对象，避免“资金等项目”现象。

市级各部门年初预算一旦确定，执行中原则上不予追加，确需新增的支出，由主管部门商财政部门，在部门未执行完的专项资金和中省专款中调剂解决，预算不予追加。每年11月份以后，除市委市政府确定的特殊事项外，市财政局不再接收各部门申报新增支出，不再对涉及新增支出事项反馈意见。

（五）转变财政投入方式。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和财政资金“四两拨千斤”作用，推动全市经济社会转型发展。

一是创新财政投入方式。原则上取消对竞争性领域的各类专项资金，一律改为基金、担保风险补偿等市场化运作模式，带动金融资本和社会资源支持产业发展。把企业到政府找资金，变成基金到市场找项目，鼓励基金尽快发挥资金效益；

二是完善产业扶持方式。对少数不适合基金管理模式的专项，应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，切实加大对实体经济转型发展的支持力度。

三是大力推广PPP模式，充分发挥示范项目引领作用，引导县区规范操作，加大奖补力度，推动项目加快落地。推进政府购买公共服务，引入竞争分配机制，拓展服务领域，不断提升公共服务水平。

四是推进基本公共服务均等化。按照“保基本、兜底线、促公平、可持续”的要求，建立和完善基本公共服务体系，更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，更加重视社会大局稳定，把有限的资源用来解决群众需求最迫切的突出问题。对涉及个人的补助事项和标准，由市本级结合各地实际和财力可能，逐步规范、统一补助事项和标准，各县区、各部门不得随意提高或压低补助标准，不得擅自扩大或缩小补助对象范围。

（六）加快专项资金预算执行管理。按照批复的预算，市财政局或市财政局会同主管部门在《预算法》规定时限内下达专项资金预算。严格限制年初预算待分配项目的资金规模。对据实结算等特殊项目的资金，可分期下达预算，或者先预付后结算。减少对项目的事前资助，按项目实施进度或合同约定拨付和使用资金。财政部门和业务主管部门要及时梳理分析未下达的专项资金，对当年确定不能执行的专项资金，应按规定程序及时调整预算。超过时间未落实项目的专项资金，要收归财政用于其他急需项目。项目实施完成、项目中止或撤销形成的结余，以及当年未执行完的预算结转结余，收归财政统筹安排。

建立预算扣减机制。促使部门准确编制预算，加快支出进度。对市级当年预算安排、未按规定时限分解下达到具体单位和项目的专项资金，除应急救灾、据实结算等特殊专项外，市财政局可按一定比例扣减预算，收回资金统筹使用。原则上，每超过规定时限1个月扣减10%；对逾期至当年9月底仍未下达的市级专项，不再下达，收回预算统筹使用。同时，建立未下达重大专项向市政府分管领导定期（6月底、9月底）通报制度。

建立预算安排与预算执行挂钩机制。对部门单位当年专项资金支出预算执行率在80%—90%的，下年项目预算数比上年压缩10%；预算执行率在70%—80%（含）的，压缩15%；预算执行率在60%—70%（含）的，压缩25%；预算执行率低于60%的，压缩35%。

（七）大力推进专项资金信息公开。市级主管部门负责组织开展由其归口管理的专项资金全过程信息公开工作。除涉密事项外，市级专项资金的分配政策（包括项目管理办法、资金管理办法、分配因素和公式等）、过程和结果（包括项目申报和批准程序、绩效目标、分配结果等），以及执行过程和结果（包括项目实施情况、支出进度、绩效评价结果等信息）等全过程管理信息，应在市业务主管部门网站等媒体上向社会公开，并保持长期公开状态。县区政府负责组织做好储备项目及市级专项资金支持项目的全过程信息公开工作。同时，市财政局将会同主管部门，逐步建立专项资金负面信息清单制度，将项目单位在专项资金申报、使用过程中的失信、失范行为纳入负面信息清单，对其以后年度申报项目予以限制，并向社会公开相关信息。

（八）全面实行专项资金绩效目标管理。扩大绩效目标管理覆盖面，绩效目标要逐步覆盖所有财政专项资金，覆盖所有项目使用单位。开展预算安排事前评审，强化绩效目标管理，逐步将绩效目标与部门综合预算、市对县区转移支付预算同步编报、同步审核、同步批复下达。

扩大部门绩效自评规模，市级部门管理的专项资金绩效自评率应达到100%。推进财政重点绩效评价，市财政局每年要选取一定比例的专项资金，进行财政重点评价。开展第三方绩效评价试点，逐步提高绩效评价的质量。

强化评价结果应用，每年9月底前，市级主管部门应将上一年度专项资金绩效自评情况报告市政府；市财政局应将上一年度重点专项资金绩效评价结果报告市政府。强化绩效评价结果应用和问责，通过将评价结果与次年预算安排挂钩、评价结果逐步向社会公开等方式，多措并举，不断提高资金使用效益。

三、保障措施

（一）提高站位，加强领导。市级相关部门要高度重视，提高站位，充分认识深化专项资金管理改革的重要意义，顾全大局，加强领导，排除阻力，强化担当，积极推进改革，确保清理整合各项措施落到实处，取得预期成效。

（二）统一部署，分层推进。专项资金管理改革涉及面广，任务重、头绪多，市财政局要发挥牵头协调职能，召开专题会议进行部署，落实各部门改革任务；市级相关部门要打破利益格局，统筹推进本部门的改革工作，要根据清理整合目标、原则和要求，对本部门专项资金和政策逐项清理，提出压减整合和分配改革等意见，经财政部门审核后报市政府审定。

（三）按时完成，务求实效。专项资金清理整合工作于年底前完成，各部门要增强执行力，按照时间节点、任务节点积极推进改革，及时反馈情况。相关部门之间要紧密配合、步调一致，保质保量完成改革任务。

榆林市人民政府

2017年10月19日

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