一、起草背景和依据

按照习近平总书记关于耕地保护多次重要批示和指示精神、中央1号文件和部省关于土地管理工作精神，为全面落实最严格的耕地保护制度，坚决以“零容忍”严态度和“长牙齿”硬措施遏制新增违法用地，实现2023年起违法用地“零增长”，营造依法依规用地良好氛围，助力全市经济社会高质量发展。依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《自然资源部办公厅关于开展2023年卫片执法工作的通知》精神，结合我市实际，制定严管严控违法用地十五条措施。  

二、主要内容

前七条内容为《土地管理法实施条例》的原本条款内容，分别为破坏耕地种植条件、农业结构调整占用永久基本农田、不履行土地复垦义务、临时用地改变用途、未批先建、非法转让土地、不交回国有土地行为的法律责任。

第八条内容严控新增违法用地。本条内容为遏制新增“未批先建、边批边建”的违法用地情形，根据2022年全省土地管理工作会议精神，新增违法用地不予补办建设用地手续，同时暂停建设用地报批和增加挂钩等项目报批，目的是遏制新增土地违法，约束地方政府和用地单位合法合规用地。

第九条严控违法用地项目纳入重点项目。本内容主要针对持续违法用地的企业，倒逼对存量违法用地进行整改销号，避免土地卫片执法和国家土地例行督察对我市因土地违法进行约谈问责。

第十条强化执法刚性。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》和最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条。

第一十条严格实行社会信用联合惩戒，将违法用地单位和个人纳入社会征信体系管理。依据《土地管理法实施条例》第五十条。

第十二条严肃追究属地主体责任。依据《自然资源部办公厅关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》自然资办发〔2021〕33号 第三条、第八条，《违反土地管理规定行为处分办法》15号令。

第十三条和第十四条依据《违反土地管理规定行为处分办法》15号令和《中华人民共和国土地管理法》。这两条分别明确了相关监管部门负责人的责任、土地违法线索共同制止责任和政府土地违法行政处罚应履行的责任。

第十五条建立奖励激励机制。依据《榆林市耕地保护激励暂行办法》第七条。

三、主要名词解释

1.破坏耕地种植条件：在耕地上建设建筑物或构筑物，造成耕地无法耕种的；因人为挖损、塌陷、压占造成耕地无法耕种的；在耕地上挖砂、取土、采石、采矿、堆放固体废弃物或其它物料、硬化地面或压实耕地，造成耕地无法耕种的；因人为因素造成土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染，造成耕地无法耕种的。

2.永久基本农田：永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。

3.土地复垦：是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。

4.临时用地：临时用地指建设项目施工、地质勘查等临时使用,不修建永久性建（构）筑物,使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。

5.国有土地：国家所有的土地。城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征用的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

6.城乡建设用地增减挂钩：是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。

7.卫片执法：卫片执法是通过卫星遥感等技术将一个地区的土地、矿产利用情况形成卫片，用该地区同一地域前后两个不同时期的卫片进行叠加对比后，反映出该地区土地、矿产利用变化情况，对发生变化的地块逐一进行核查，重点检查该行政区域的新增建设用地（用矿）情况，发现和查处违法用地（用矿），并依据有关法律法规和规章，对符合条件的违法严重地区，开展警示约谈、启动问责，督促落实地方各级政府自然资源保护主体责任，做好耕地保护，遏制农村乱占耕地建房乱象，坚决制止耕地“非农化”现象的一个重要抓手。我国卫星拍摄照片的分辨率是1米到2.5米级，只要与上一轮的照片发生了变化，都会被卫星监测到。

8.违法占耕比例计算方法：本年违法占用耕地面积/（本年违法占用耕地面积+本年批本年建占用耕地面积+往年批本年建占用耕地面积）

9.问责标准：“违法占用耕地面积比例达到15%以上，且违法占用耕地面积按照问责政策扣除后市级大于500亩、县级大于100亩的地区，要纳入问责范围。

四、其他需要解读的事项

严管严控违法用地十五条措施是根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》和自然资源部关于土地卫片执法要求以及国家自然资源督察反馈问题整改工作要求出台的“硬措施”。根据土地卫片执法问责标准和创文明城市土地违法比例5%的要求，创新性的对县、乡、村三级分别明确了辖区内年度土地违法的数量，面积和宗数的问责标准，从而进一步压实了县、乡、村各级的土地监管责任，明确了耕地保护奖惩措施和违法占用耕地的严重后果。同时，为了遏制新增土地违法，增加了约束地方政府和用地单位合法合规用地的条款内容。

五、解读人

解读人：窦鹏勋  榆林市自然资源执法监察支队大队长

文件链接：榆林市人民政府关于印发榆林市严管严控防止违法用地十五条措施的通知